UpdateTime：2020/1/18 0:44:31

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財政運行分析、展望及財政政策建議

2019年，財政收入增速明顯放緩，財政收入增長(cháng)面臨較大壓 力，而財政支出保持較快增速。財政運行總體平穩，同時(shí)部 分地方財政面臨較大的壓力。2020年應繼續堅持加力提效的 積極財政政策，在合理評估政策效果的基礎上，進(jìn)一步完善 減稅降費政策，將減稅政策和稅制改革更好地協(xié)調起來(lái)；進(jìn) 一步提高財政赤字率，可以適當突破3% 的約束，進(jìn)一步擴大 地方債規模；進(jìn)一步將財政政策與建立現代財政制度有機地 結合起來(lái)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。 

一　2019年財政運行分析

（一）2019年財政收入增速明顯放緩，財政收入增長(cháng)面臨較大壓力 

２０１９年 １ ～９ 月， 全國一般公共預算收入 １５０６７８ 億元， 同比增長(cháng) ３.３％， 比２０１９年預算的全年同比增速 （５％） 低１.７個(gè)百分點(diǎn)。 圖１顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預算收入分月 （１～２月合 并） 的同比增長(cháng)情況。 從總體上看，２０１９年同比增速低于２０１８年， 但２０１８ 年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速顯現 “Ｖ” 形特征， 即先高中低再 高。２０１９年一般公共預算收入壓力明顯加大， ５ 月同比增長(cháng)率為負 （－ ２.０６％）， 為全年最低點(diǎn)。

圖1　一般公共預算收入同比增速 

注： 原始數據來(lái)源于ＣＥＩＣ數據庫， 同比增速為作者計算而得， 保留小數點(diǎn)后２位。 

２０１９年１～９月一般公共預算收入中的稅收收入和非稅收入增長(cháng)情況形 成極大的反差。 稅收收入１２６９７０億元， 同比下降０.４％； 非稅收入２３７０８億 元， 同比增長(cháng)２９.２％。 可見(jiàn)， 非稅收入在保持一般公共預算收入的增長(cháng)方 面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 

圖２顯示２０１８年和２０１９年１～９ 月稅收收入分月 （１～２ 月合并） 的 同比增長(cháng)情況。 總體上看， ２０１９ 年稅收收入同比增速明顯低于２０１８ 年， ２０１８年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速 ５ 月處于最低點(diǎn)， 為 －６.９８％。 ２０１９年５月開(kāi)始， 月度稅收收入同比增速一直為負， 但也表現 出降速趨緩的特征。 

由于稅收收入是一般公共預算收入的主要形式， 稅收 收入降速趨緩并在第四季度可能恢復正增長(cháng) （２０１８年第四季度稅收收入分 月同比增速均為負數）， 對于２０１９年一般公共預算收入的增長(cháng)有著(zhù)特別重 要的意義。

圖2　稅收收入同比增速 

注： 原始數據來(lái)源于ＣＥＩＣ數據庫， 同比增速為作者計算而得， 保留小數點(diǎn)后２位。 

圖３給出２０１８年和２０１９年１～９月非稅收入分月 （１～２月合并） 的同 比增長(cháng)情況。２０１９年非稅收入增速遠高于２０１８年， 總體上處于高位運行的 態(tài)勢。２０１８年１～９月分月非稅收入一直保持負增長(cháng)， １０月之后增速為正， １２月同比增速高達４２.９８％。 ２０１９ 年非稅收入保持較快增速， 在很大程度 上緩解了稅收收入負增長(cháng)所帶來(lái)的一般公共預算收入增長(cháng)壓力。 由于２０１８ 年第四季度基數較大，２０１９年第四季度非稅收入同比增速難以保持１～９月 的分月增速。 

圖3　非稅收入同比增速 

注： 原始數據來(lái)源于ＣＥＩＣ數據庫， 同比增速為作者計算而得， 保留小數點(diǎn)后２位。 

政府性基金預算收入情況：２０１９年１～９月， 全國政府性基金預算收入 ５３１６３億元， 同比增長(cháng)７.７％， 比２０１９年預算的全年同比增速 （３.４％） 高 ４.３個(gè)百分點(diǎn)。 圖４顯示２０１８年和２０１９年１～９月政府性基金預算收入分月 （１～２月 合并） 的同比增長(cháng)情況。２０１８年政府性基金預算收入分月同比增速波動(dòng)較 大，５月同比增速高達６４.９５％，７月只有０.３１％， ８月又恢復到４６.４２％的 高位， 之后又繼續波動(dòng)。

２０１９年政府性基金預算收入總體增速較低， ４月之 前分月同比增速為負， 后保持正增長(cháng)。 土地出讓收入是政府性基金預算收入 的主要形式， 土地出讓收入增速決定了政府性基金預算收入增速。 中央和地方一般公共預算收入情況：２０１９年１～９月， 中央一般公共預 算收入７２０４５億元， 同比增長(cháng)３.５％； 地方一般公共預算本級收入７８６３３億 元， 同比增長(cháng)３.１％。 

圖５和圖６分別顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預算收入中的 中央一般公共預算收入和地方一般公共預算本級收入分月 （１～２ 月合并） 的同比增長(cháng)情況。２０１８年中央一般公共預算收入同比增速呈現的 “先高后 低” 特征比較明顯。２０１９年１～９月中央一般公共預算收入增長(cháng)總體上處于較低的水平。 ２０１８ 年地方一般公共預算本級收入同比增速總體上看快于 ２０１９年。２０１９年５月地方一般公共預算本級收入同比增速為－４.９３％， 之 后雖然返正， 但６～８月也只是保持在較低的正增長(cháng)水平上， 可見(jiàn)地方財政 的壓力。

從政府性基金預算收入來(lái)看， 中央和地方政府性基金預算收入情況有較 大的不同。２０１９年１～９ 月， 中央政府性基金預算收入３０８６ 億元， 同比下 降０.５％； 地方政府性基金預算本級收入５００７７ 億元， 同比增長(cháng)８.３％， 其 中土地出讓收入同比增長(cháng)５.８％。 根據２０１９ 年預算， 中央政府性基金收入 ４１９３.１５億元， 增長(cháng)４％。１～９月， 中央政府性基金收入未能按照預算設定 的速度增長(cháng)， 反而出現負增長(cháng)。 根據２０１９年預算， 地方政府性基金本級收 入７３７５４.５６億元， 增長(cháng)３.３％， 其中， 國有土地使用權出讓收入６７０７７.３９ 億元， 增長(cháng)３％。 可見(jiàn)，１～９月， 地方政府性基金預算收入比２０１９ 年預算 的全年同比增速快了５個(gè)百分點(diǎn)。 政府性基金預算收入在地方政府收入體系 中有重要地位， 其正增長(cháng)有助于緩解地方政府收入的壓力。 

（二）2019年財政支出保持較高增速 

２０１９年 １ ～９ 月， 全國一般公共預算支出 １７８６１２ 億元， 同比增長(cháng) ９.４％， 比２０１９年預算的全年增速 （６.５％） 高２.９個(gè)百分點(diǎn)。 圖７顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預算支出分月 （１～２月合 并） 的同比增長(cháng)情況。 ２０１９ 年１～９ 月一般公共預算支出保持了較高的增速， 財政支出擴張力度較為明顯、 動(dòng)作快， ３ 月和４ 月同比增速遠遠超過(guò) ２０１８年同期。

政府性基金預算支出情況：２０１９年１～９月， 全國政府性基金預算支出 ６１７６８億元， 同比增長(cháng)２４.２％， 與２０１９ 年預算的全年同比增速 （２３.９％） 基本持平。 中央和地方一般公共預算支出情況：２０１９年１～９月， 中央一般公共預 算支出２５０７９億元， 同比增長(cháng)９.２％； 地方一般公共預算本級支出１５３５３３億 元， 同比增長(cháng)９.４％。 從政府性基金預算支出來(lái)看，２０１９年１～９月， 中央政府性基金預算支 出１８３８億元， 同比下降７.２％； 地方政府性基金預算本級支出５９９３０億元， 同比增長(cháng)２５.５％， 其中土地出讓收入安排的支出下降１.７％。 

（三）2019年的財政赤字和債務(wù)情況 

２０１９年全國預算安排赤字２７６００億元， 比２０１８年增加３８００億元， 赤字 率從２.６％提高到２.８％。 同時(shí)， 安排地方政府專(zhuān)項債券２１５００ 億元， 比 ２０１８年增加８０００億元。 近年來(lái)， 由于所使用的財政赤字口徑， 財政收支涉及財政預算穩定調節基金的調入和調出， 年末實(shí)際財政赤字和預算赤字完全 一致。 財政赤字指標只是一般公共預算的赤字， 不涉及政府性基金預算， 因 此， 地方專(zhuān)項債券的發(fā)行不影響財政赤字率。 

但是， 對于地方來(lái)說(shuō)， 專(zhuān)項債 券提供了可支配財力。 對于財政運行來(lái)說(shuō)， 最大的風(fēng)險在于地方債。２０１９年１～９月， 全國發(fā) 行地方政府債券４１８２２億元。 其中， 發(fā)行一般債券１６６７６億元， 發(fā)行專(zhuān)項債 券２５１４６億元； 按用途劃分， 發(fā)行新增債券３０３６７億元 （包括新增一般債券 ９０７０億元、 新增專(zhuān)項債券２１２９７億元）， 發(fā)行置換債券和再融資債券１１４５５ 億元。２０１９年全國地方政府債務(wù)限額為２４０７７４.３億元。 

其中， 一般債務(wù)限 額１３３０８９.２２億元， 專(zhuān)項債務(wù)限額１０７６８５.０８億元。２０１９年９月末， 全國地 方政府債務(wù)余額２１４１５０億元， 控制在全國人大批準的限額之內， 這說(shuō)明地 方政府債務(wù)風(fēng)險總體上是可控的。 顯性地方債完全可控， 需要加以防范的是 隱性地方債。 隱性地方債本身就是一個(gè)有爭議的概念。 地方債風(fēng)險爭議多由 隱性地方債規模的認定不同所致。 近年來(lái)隱性債的顯性化， 讓地方債管理進(jìn) 入了一個(gè)新階段。 

（四）財政運行總體平穩 

２０１９年財政運行總體上看是平穩的， 財政收入承受較大壓力， 部分 地方財政壓力更大， 主要原因包括以下兩個(gè)方面。 

一是經(jīng)濟增速趨緩。 ２０１８年國內生產(chǎn)總值同比增長(cháng)６.６％， ２０１９ 年前三季度國內生產(chǎn)總值同 比增長(cháng)６.２％。 應該說(shuō)， 中國經(jīng)濟在較高基數上繼續保持中高速增長(cháng)， 在 國內外經(jīng)濟環(huán)境日趨復雜的背景下， 這樣的成績(jì)取得是殊為不易的， 反映 了經(jīng)濟增長(cháng)的穩中求進(jìn)特點(diǎn)。 但經(jīng)濟增速趨緩， 必然會(huì )對財政收入增長(cháng)帶 來(lái)一定的影響。 

二是減稅降費政策對財政收入有較大的影響。 ２０１９ 年減 稅降費規模預計超過(guò)２萬(wàn)億元， 力度之大， 前所未有， 這是積極財政政策 加力提效的重要表現。 短期內， 大規模的減稅降費已經(jīng)影響到財政收入的 增長(cháng)。 例如， ２０１９年４月１ 日開(kāi)始實(shí)施的增值稅稅率調整， 原適用１６％ 稅率的， 稅率調整為１３％， 原適用１０％稅率的， 稅率調整為９％， 直接導致５月之后增值稅收入大幅下降。 增值稅是中國第一大稅種， 稅收收入因 此出現負增長(cháng)。

財政支出保持較高增速， 是積極財政政策加力提效的要求。 在財政收入 承壓的情況下， 一般性支出被壓縮， 但財政支出總額保持增長(cháng)， 這與減稅降 費政策一樣， 體現了財政政策逆周期調節的要求。 由政府性基金專(zhuān)款專(zhuān)用的 要求所決定， 政府性基金支出與收入密切相關(guān)， 支出不超過(guò)收入， 收入增速 低， 支出增速也相應下降。 政府性基金收入中最主要的形式是土地出讓收 入。 

為了保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展， “房住不炒” 定位進(jìn)一步得到落 實(shí)， 土地出讓收入增速出現下降甚至負增長(cháng)都是正常的表現。 較大力度的減稅降費政策， 在一定程度上影響了地方財政收入的增長(cháng)， 部分地方財政承擔了較大的收入壓力。 一方面， 地方政府積極采取措施， 保 證了地方財政的平穩運行。 另一方面， 中央財政也通過(guò)轉移支付， 加快出臺 一些政策措施， 幫助地方財政渡過(guò)難關(guān)。 

例如， 國務(wù)院發(fā)布 《實(shí)施更大規 模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》， 增值稅收入繼續實(shí) 施 “五五分成”， 增強了制度確定性預期； 增值稅留抵退稅的配套措施可以 緩解一些地方的財政壓力； 消費稅征收環(huán)節后移， 先對高檔手表、 貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革， 再結合消費稅立法對其他具備條件 的品目實(shí)施改革試點(diǎn)， 為健全地方稅體系指明了一條路， 這既配合了減稅降 費政策的落實(shí)， 又在構建更加規范的中央和地方財政關(guān)系方面邁出了一大 步。 

與開(kāi)征房地產(chǎn)稅相比， 在短期內， 這條路的可行性更強。 一些地方的財 政可持續性較差， 稅收收入增速較低甚至出現負增長(cháng)是清理欠稅等一次性收 入手段發(fā)揮作用的結果， 非稅收入高速增長(cháng)也主要是一次性收入手段發(fā)揮作 用的結果。 另外， 房地產(chǎn)在經(jīng)濟增長(cháng)中的地位和作用正逐步削弱， 這也直接 導致土地出讓收入增速降低。

二　展望與政策建議

（一）2020年財政收支展望

1.財政收入展望 

２０１９年財政收入增長(cháng)在１～９月經(jīng)受較大壓力，１０月之后財政收入同比 增速回升的概率大幅度提高。 這一方面是因為積極的財政政策的作用逐步得 到釋放， 宏觀(guān)經(jīng)濟日趨穩定， 給財政收入增長(cháng)提供了強有力的支撐。 房地產(chǎn) 在地方政府的資金來(lái)源中所扮演角色的重要性正逐步削弱。 另一方面， ２０１８ 年１０～１２月財政收入基數較低， 其原因是減稅降費， 例如２０１８ 年１０ 月１ 日起個(gè)人所得稅工資薪金所得減除費用標準由每月的３５００ 元提高到５０００ 元， 個(gè)人所得稅收入大幅下降， 財政收入２０１８ 年１０～１１ 月的負增長(cháng)， 讓 ２０１９年財政收入增速加快有了更大的可能。 政府性基金收入主要來(lái)自國有 土地使用權的轉讓。 

由于房地產(chǎn)行業(yè)定位的變化， 土地出讓收入未來(lái)將很難 有較大幅度的增長(cháng)， 從而限制了政府性基金收入的增長(cháng)速度。 在中央和地方 財力格局保持基本穩定的政策導向下， 中央財政和地方財政的收入分配格局 也將大致保持穩定， 可以預期的是微調， 而不會(huì )有大的調整。 針對部分地方 財政運行中所遇到的困難， 中央通過(guò)財政轉移支付或局部領(lǐng)域的收入劃分調 整來(lái)予以解決。

在減稅降費政策和經(jīng)濟增長(cháng)因素的共同作用下， ２０２０ 年財政收入增長(cháng) 目標宜設定在５％左右。 減稅降費政策已經(jīng)實(shí)施多年， 特別是２０１７ 年、 ２０１８年和２０１９年三年減稅降費規模迅速擴大， 政策合力正在進(jìn)一步釋放， 這樣即使２０１９年只是出臺小范圍的減稅降費政策， 總減稅降費規模也不會(huì ) 太小。 這勢必給財政收入增長(cháng)帶來(lái)壓力。 但２０２０年財政收入仍有增長(cháng)空間。 一是因為減稅降費政策作用滯后反應， 帶來(lái)更大的財政收入增長(cháng)的基數； 二 是扣除物價(jià)增長(cháng)因素 （３％左右）， 財政收入增長(cháng)實(shí)際上處于非常低的水平。 另外，２０２０年稅收收入增長(cháng)仍有一定空間。 個(gè)人所得稅綜合征收部分在上 半年匯算清繳， 補繳稅款可能帶來(lái)一定的收入增長(cháng)。 

2.財政支出展望 

受?chē)鴥韧饨?jīng)濟環(huán)境的影響， ２０２０ 年中國經(jīng)濟將繼續保持中高速增長(cháng)， 更加注重高質(zhì)量發(fā)展。 ２０２０ 年財政收入仍將繼續面臨較大的壓力， 財政支 出也將繼續保持一定的擴張力度。 ２０２０ 年是三大攻堅戰的最后一年。 精準 脫貧、 污染防治、 防范化解重大風(fēng)險攻堅戰都離不開(kāi)強有力的財政支持。 財 政的剛性支出很難削減。 例如， 社會(huì )保險基金預算收入中來(lái)自財政補貼的金 額越來(lái)越多， 財政補貼將成為未來(lái)社會(huì )保險事業(yè)正常運行的重要保障。

 一般 性支出壓縮空間越來(lái)越小， 部分項目支出有一定調整空間， 但２０２０年財政 政策仍有必要繼續擴張， 加力提效的積極財政政策仍需要堅持。 這樣， 財政 支出的節約和結構性調整是并行的， 而且財政支出還應保持一定的增長(cháng)速 度， 如保持同比增長(cháng)８％左右的水平， 以充分體現財政政策逆周期調節的 要求。 

3.進(jìn)一步提高財政赤字率，突破3%的約束 

收支壓力之下， 財政赤字進(jìn)一步擴大是大勢所趨。 應進(jìn)一步提高財政赤 字率， 突破３％的財政赤字率這一所謂 “警戒線(xiàn)” 的約束， 更務(wù)實(shí)地防范財 政風(fēng)險。 財政赤字率３％和國債負擔率６０％的所謂 “警戒線(xiàn)” 均為歐盟國 家討價(jià)還價(jià)的結果， 是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。 世界上不僅其他國家早就突破這樣 的 “警戒線(xiàn)”， 就連歐美國家也不一定遵守。 中國更沒(méi)必要因此困住手腳， 壓縮赤字和債務(wù)空間。 

２０２０ 年可將財政赤字率定為３％ ～３.２％。 事實(shí)上，由于當前中國所使用的財政赤字口徑， 不能充分地反映當年財政赤字， 若以 當年的財政收支計算， 財政赤字率早已突破３％。 現行的財政赤字口徑可以 反映當年可動(dòng)用財力和實(shí)際動(dòng)用財力的狀況， 有繼續存在的必要。 但無(wú)論如 何， 沒(méi)有必要將財政赤字率限定在３％以下。 提高財政赤字率， 所提供的政 府財力， 對于規范發(fā)展政府和社會(huì )資本合作 （ＰＰＰ） 而言有益。 前些年， ＰＰＰ野蠻式發(fā)展的部分原因是一些地方財力不足， 進(jìn)而采取了不規范的融資 方式， 但也損害到ＰＰＰ的規范發(fā)展。 

（二）政策建議

1.財政運行應與建立現代財政制度聯(lián)系起來(lái)，推進(jìn)國家治理體系和治 理能力現代化 

根據黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重 大問(wèn)題的決定》，２０２０年中國要基本建立現代財政制度。２０１９年黨的十九屆 四中全會(huì )通過(guò)的 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度 推進(jìn) 國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》， 更是給現代財政制 度的完善指明了方向。 財政收支正常運行， 是建立現代財政制度， 推進(jìn)國家 治理體系和治理能力現代化的重要基礎。 

２０２０年是 “十三五” 規劃的收官 之年， 財政運行的正常， 對于促進(jìn)各項經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標的實(shí)現有著(zhù)非同尋 常的意義。 財政收支正常運行， 只是財政制度運行的最基本要求。 財政是國家治理 的基礎和重要支柱。 這就要求跳出財政看財政。 宏觀(guān)經(jīng)濟穩定， 離不開(kāi)財政 政策的支撐。 合理的經(jīng)濟增長(cháng)速度、 充分就業(yè)、 物價(jià)穩定、 國際收支平衡都 需要財政政策直接或間接發(fā)揮作用。 

社會(huì )發(fā)展目標的實(shí)現同樣離不開(kāi)財政制 度的支持。 財政支出結構的優(yōu)化、 著(zhù)力點(diǎn)的轉換、 稅收優(yōu)惠對象和方向的選 擇等， 都可以助力某個(gè)領(lǐng)域的社會(huì )發(fā)展。 財政的正常運行可以推進(jìn)國家治理 體系和治理能力現代化， 反過(guò)來(lái)， 國家治理體系和治理能力的現代化也可以 保障財政的正常運行。 財政事務(wù)， 并不僅僅是政府體系中的資金往來(lái)， 而且 要體現深刻的政策目標。 財政支持什么、 限制什么， 都會(huì )直接影響經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展。 在國內外經(jīng)濟形勢依舊復雜的背景下， 財政運行還應充分考慮全 球經(jīng)濟的因素， 在全球化背景中制定合理的財政政策， 并推進(jìn)相應的改革。  

2.繼續推行積極財政政策，在評估的基礎之上進(jìn)一步創(chuàng )新財政政策 

積極的財政政策應在政策效果評估的基礎上進(jìn)一步優(yōu)化。 減稅降費政策 是這一輪積極財政政策的一項重要內容。 僅以此為例加以說(shuō)明。 落實(shí)落細減稅降費政策， 應進(jìn)一步加強政策效果評估， 并提出完善方 案。 減稅降費政策在實(shí)施中也遇到一些問(wèn)題。 一些企業(yè)受上下游行業(yè)擠壓， 減稅降費之后， 政策受益不明顯， 或甚至受損， 因此對減稅降費政策效果提 出質(zhì)疑。 對此， 應加以深入分析。 

純市場(chǎng)因素所致的企業(yè)利益受損， 不應該 設定為減稅降費政策的完善方向。 減稅降費政策普惠， 但即使是受惠者， 受 惠程度也不盡相同。 市場(chǎng)因素所致， 應理解為市場(chǎng)正常發(fā)揮作用的結果， 沒(méi) 有進(jìn)一步完善的必要。 減稅降費政策有滯后效應， 后期政策可能有累積效 應。 因此， 僅以短期內經(jīng)濟增長(cháng)有限為由來(lái)抱怨減稅降費政策效果不好， 可 能并不符合實(shí)際。 減稅降費政策實(shí)施之后， 民間資本是不是因此更加活躍， 還需要做進(jìn)一步判斷。 

積極的財政政策應加大創(chuàng )新力度。 市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用尚未 得到充分發(fā)揮時(shí)， 減稅降費政策的傳導機制必須進(jìn)一步暢通。 為此， 要在減 稅降費政策傳導機制上大做文章， 進(jìn)一步暢通財政政策傳導機制， 讓減稅降 費政策帶來(lái)更多的市場(chǎng)活力。 創(chuàng )新積極的財政政策， 還需要穩健的貨幣政策 的協(xié)調配合。 積極的財政政策對資本市場(chǎng)環(huán)境提出了要求， 只有市場(chǎng)上有充 分的資金供應， 債務(wù)融資才可能順利地進(jìn)行。 

3.減稅政策應與稅制改革協(xié)調 

減稅政策與稅制改革協(xié)調， 可以最大限度地鞏固政策效果。 非對稱(chēng)性減 稅， 如增值稅稅率下調幅度不同，１６％下降３個(gè)百分點(diǎn)，１０％下降１個(gè)百分 點(diǎn)， 帶來(lái)的進(jìn)項稅額下降相對較少從而稅負上升問(wèn)題， 需要結合稅制改革來(lái) 加以應對。 為此， 應加快稅制改革， 更快實(shí)現增值稅稅率三檔并兩檔， 減少 多稅率所帶來(lái)的增值稅扭曲效應。 名義稅負、 法定稅負增減對市場(chǎng)主體不是最重要的， 感受更深的是資本 回報率。 

稅后資本回報率對各行各業(yè)來(lái)說(shuō)， 更為重要。 市場(chǎng)的活躍度與資本 回報率密切相關(guān)。 資本回報率指標對于各行業(yè)來(lái)說(shuō)更具有可比性， 更容易成 為政策調整的參照指標。 減稅降費政策的總規模是最重要的。 市場(chǎng)主體之間 的稅負轉嫁、 價(jià)格調整， 政策制定者往往很難觀(guān)察到具體的行為， 且不見(jiàn)得 有必要全面掌握。 只有非市場(chǎng)因素， 政府特許、 行政性壟斷等所致的受惠效 果不明顯， 才是應該解決的問(wèn)題。 

減稅政策還可考慮與企業(yè)所得稅改革聯(lián)系起來(lái)。 美國特朗普政府減稅之 后， 一些國家跟著(zhù)降低企業(yè)所得稅稅率， 中國企業(yè)所得稅２５％的稅率有進(jìn) 一步下調的必要。 下調之后， 某些行業(yè)的稅負可能下降較多。 這些行業(yè)中國 有企業(yè)相對較多， 可以通過(guò)增加上繳利潤的方式加以彌補。 降低企業(yè)所得稅 稅率， 收入下降幅度有限， 但因此可以換來(lái)更多的企業(yè)和市場(chǎng)活力。 企業(yè)所 得稅在降低稅率的同時(shí)， 可以將前期的稅基優(yōu)惠式稅收優(yōu)惠在到期后調整， 或設置一定的過(guò)渡期， 讓改革方案更容易被接受。 

4.進(jìn)一步加強地方債管理，防范重大財政風(fēng)險 

２０１５年以來(lái)， 隨著(zhù)新 《預算法》 的實(shí)施， 地方債正式啟動(dòng)。 存量隱性 地方債的顯性化、 地方債置換為地方債風(fēng)險防范打下了堅實(shí)的基礎。 存量地 方債很難通過(guò)未來(lái)的地方收入流量來(lái)解決， 應重點(diǎn)考慮采取將當年地方債資 金形成的地方政府資產(chǎn)變現的方式， 為地方債償還積極拓展有效的資金來(lái)源 渠道。 與此同時(shí)， 為了更好地貫徹 “開(kāi)前門(mén)、 堵后門(mén)” 的原則， 適當開(kāi)大 前門(mén)， 才能真正堵住后門(mén)， 讓地方公共服務(wù)有更加靈活的資金支持。 

總之， 應進(jìn)一步擴大地方債規模， 并合理確定地方專(zhuān)項債券和一般債券的比例和資 金投向。 專(zhuān)項債券的適用范圍應該是能夠帶來(lái)充分現金流的項目。 未來(lái)仍應 高度防范專(zhuān)項債券一般化的風(fēng)險。 不能帶來(lái)充分現金流的項目不宜通過(guò)專(zhuān)項 債券進(jìn)行融資。 需要認識到地方債問(wèn)題是多年形成的實(shí)際情況。 在２０１５年之前， 形成 的地方債未在財政赤字中體現。 地方債置換可緩解地方債務(wù)清償問(wèn)題， 但問(wèn)題只是累積到未來(lái)。 

地方債短期和中長(cháng)期問(wèn)題需要結合起來(lái)。 短期內很難解 決所有的地方債風(fēng)險問(wèn)題， 必須與政府資產(chǎn)管理統籌起來(lái)。 要積極防范地方債風(fēng)險中可能出現的踩踏風(fēng)險。 特定條件的專(zhuān)項債券融資可以作為項目資本金的規定不宜濫用。 既然是 債， 無(wú)論是一般債券， 還是專(zhuān)項債券， 都是需要償還的。 是通過(guò)債務(wù)融資的 方式籌集資金， 還是直接安排財政資金， 應基于實(shí)際情況， 并防止軟預算約 束問(wèn)題的出現。 

根據顯性債務(wù)計算， 赤字率和債務(wù)率都不是大問(wèn)題。 隱性債 務(wù)、 或有債務(wù)是最受關(guān)心的。 政府資產(chǎn)規模、 政府資產(chǎn)變現能力、 現金流 等， 都是政府應對債務(wù)風(fēng)險時(shí)所必須考慮的問(wèn)題。 盡快摸清可動(dòng)用政府資產(chǎn) 的家底， 并啟用相應的程序， 讓政府資產(chǎn)可以在地方債風(fēng)險的應對中發(fā)揮重要作用。

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